你们提出的关于进一步改进科研项目和科研经费管理的建议收悉。经研究并综合财政部、自然科学基金会意见，现答复如下。
    一、关于加大对自由探索型基础研究项目的支持力度的建议
    基础研究是认识自然现象、揭示自然规律，获取新知识、新原理、新方法的研究活动，是科技进步的先导，是自主创新的源泉。中央财政按照国家战略部署，不断加大投入力度，并结合基础研究的长期性、积累性和结果的难以预见性等特点，优化投入结构，主要通过国家重点基础研究发展计划（973计划）专项资金、国家自然科学基金、国家（重点）实验室专项经费、中科院知识创新工程、高校及科研院所基本科研业务费、博士后基金等渠道支持基础研究的科学研究、人才培养、基地建设和运行等。近年来，我国基础研究经费显著增长，2011-2015年全国财政“基础研究”支出达2024亿元，年均增长16.46%。其中，中央财政本级“基础研究”支出1783亿元，年均增长16.74%，占全国“基础研究”经费的88%以上；主要支持自由探索的国家自然科学基金面上项目共资助80122个项目，平均资助率21.76%，平均资助强度71.88万元/项。今后，随着财力的增加，中央财政还将进一步加大对基础研究的投入力度，国家自然科学基金也将适当提高面上项目、青年科学基金等类型项目的资助强度。
    2014年，国务院印发了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发[2014]64号，以下简称64号文），将分散在近40个部门的近100项采取公开竞争方式的现有科技计划，优化整合为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项等5大类，其中国家自然科学基金将聚焦基础研究和科学前沿，注重交叉学科，培育优秀科研人才和团队，加大资助力度，增强源头创新能力；新设立的国家重点研发计划聚焦国家重大战略任务，根据国民经济和社会发展重大需求及科技发展优先领域，凝练形成若干目标明确、边界清晰的重点专项，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条创新设计，一体化组织实施；基地和人才专项支持科技创新基地建设和能力提升，促进科技资源开放共享，支持创新人才和优秀团队的科研工作，提高我国科技创新的条件保障能力。因此，基础研究在新的科技计划体系中将得到进一步加强。
    关于代表们提到的我国基础研究经费投入占R&D经费的比例和美国、日本、法国等相比差距悬殊的问题。这既有统计口径的差异，如我国基础设施折旧、部分高等教育投入等没有计入基础研究投入的原因，又涉及国家经济发展阶段、科研资源分布等多种原因。因此，基础研究投入是一个综合性问题。基础研究的发展与环境政策、体制机制、科技评价、科研布局等密切相关，仅靠加大中央财政投入不能充分发挥支持和促进基础研究发展的作用，还需要进一步引导地方财政和全社会增加对基础研究的投入。目前，科技部正会同财政部等相关部门，加强顶层设计，研究通过综合施策促进基础研究发展、提高基础研究投入的新机制。
    二、关于改进重大重点科研项目申报与管理的建议
    2014年的64号文对中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革做出了全面部署。一年多来，在党中央国务院的正确领导下，科技部会同相关部门，创新工作思路和方式方法，做了大量艰苦细致的工作，各项改革任务都在扎实有序推进，公开统一的国家科技管理平台初步建成，新的5类科技计划体系基本形成、新的科技项目形成机制初步建立。一是重点专项形成机制更科学。重点专项的形成环节强化顶层设计，统一征集部门、地方、行业等的重大研发任务需求，再由部际联席会议按照党中央、国务院的重大战略部署，听取战略咨询与综合评审委员会意见后，审议通过重点任务布局，形成各重点专项实施方案。二是项目立项更加公开透明。按照决策与执行相分离、内部与外部相分离的原则，联席会议遴选确定若干符合要求的规范化的项目管理专业机构，制定统一的专业机构管理制度和标准，与专业机构签订委托合同，委托专业机构通过统一的国家科技管理信息系统受理各方面提出的项目申请，组织项目评审、立项、过程管理和结题验收等，对实现任务目标负责；在评审方式上，全面推行网络和视频评审，实现立项过程的“可申诉、可查询、可追溯”。三是改进专家遴选制度。项目评估评审专家统一从国家科技管理专家库中抽取，并在评审前公布专家名单，强化专家自律，接受同行质询和社会监督。四是建立国家科技管理信息系统。统一受理及发布申报答疑、项目查重、形式审查、预算评估意见反馈等，并将项目和经费评审结果进行公示，提高项目管理的透明度。五是强化监督评估工作。科技部将会同有关部门对重点专项实施绩效、专业机构履职情况进行评估评价和监督检查。2016年立项的国家重点研发计划已按照上述规定开展相关申报、立项管理工作，项目评估评审的公平性和透明度得到有效提高，并从顶层设计到项目立项，从技术手段到审核程序，多层次多维度避免重复申报。
    三、关于在大力支持新兴学科研究的同时，加大对传统产业转型升级研究的支持力度的建议
    按照新的5类科技计划（专项、基金等）的布局，各类计划有各自的支持重点，在研究方向和领域的选择上，既关注新兴学科和新兴产业的研究，又布局传统产业转型升级方面的研究。其中国家重点研发计划针对事关国计民生的农业、能源资源、生态环境、健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究，以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大共性关键技术和产品、重大国际科技合作，凝练形成若干目标明确、边界清晰的重点专项，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条创新设计，一体化组织实施。按照国家科技计划管理改革的总体工作进度，国家重点研发计划在2015年先期启动了“大气污染成因与控制技术研究”等6个试点专项，2016年启动了36个重点专项，涉及农业、生物、信息、空间、国家安全等领域。从研究方向和领域的布局看，这些重点专项既有新兴学科和新兴产业的研究，如“纳米科技”、“干细胞及转化研究”、“新能源汽车”等；也有传统产业转型升级方面的研究，如“煤炭清洁高效利用和新型节能技术”、“粮食丰产增效科技创新”、“林业资源培育及高效利用技术创新”等。因此，代表们关心的问题在新的国家科技计划体系中已有布局和考虑。
    四、关于科研经费管理应遵循科研活动规律的建议
    近年来，科技部会同财政部坚持问题导向，致力于建立健全既遵循科研活动规律，又符合依法管理财政资金要求的科研项目资金管理机制。2011年，研究制定了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号，以下简称434号文），建立了间接成本补偿机制、扩大了项目承担单位预算调剂权限。2014年，共同研究起草并报请国务院印发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号，以下简称11号文），在建立健全统筹协调与决策机制、实行科研项目分类管理、改进项目管理流程、完善项目预算和支出管理、强化资金使用监管等方面，提出了一系列改革创新措施，努力以管理改革释放创新活力。2016年，按照党中央、国务院的部署，财政部、科技部、教育部、发展改革委等部门共同研究起草了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，针对一些改革措施落实不到位、科研项目资金管理不够完善等问题，在434号文、11号文的基础上提出了务实管用、细化落地的政策措施，经国务院第135次常务会议和中央审议通过后，于7月20日由中办、国办正式印发（中办发〔2016〕50号，以下简称50号文）。
    1. 关于代表们关心的预算编制问题。科研活动的确存在诸多变数，但主要技术路线、大体的工作量应事先心中有数，否则就成了“无的放矢”。目前我国科研项目预算编制遵循适中原则，不像工程预算那样“事无巨细”。科研项目经费分为直接费用和间接费用，直接费用一般包括设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费等10类左右的支出科目；间接费用主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。对于科研项目和各个科目的资金需求在预算编制时不设预算控制数。434号文、11号文对预算编制提出了明确要求，要求按照政策相符性、目标相关性和经济合理性的原则科学合理、实事求是地编制项目经费预算，不得简单按比例编列；评估机构和预算评审专家在预算评估评审中不得简单按比例核减预算，要健全预算评估评审的沟通反馈机制。为进一步回应科研人员诉求，50号文进一步简化预算编制，将直接费用中会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目，由科研人员根据科研活动实际需要编制预算、统筹安排使用。同时，参考“十二五”国家科技计划上述三项费用开支情况（占直接费用的平均比例为13%），规定了该科目如不超过直接费用的10%，无需提供预算测算说明，科研人员在编制预算时不用再具体说明开几次会、出几次差等情况。
    2. 关于代表们关心的预算调整问题。科研项目的不确定性强，实施过程中调整预算是难免的，各国对此规定不一，但都有规范的调整审批程序和要求。与发达国家相比，我国预算调整规定相对比较宽松，434号文、11号文已将科研项目经费预算的调剂权充分下放给项目承担单位，大部分支出科目，如材料费、测试费、燃料费、出版费、其他费用等，无论金额多少，均可由单位自行调剂，“打酱油的钱可以买醋”。50号文进一步明确规定下放预算调剂权限，材料费、测试费、燃料费、出版费、其他费用等科目的支出预算的调剂权完全下放给项目承担单位，差旅费、会议费、国际合作交流费合并后的支出预算由科研人员按规定统筹安排使用，但不得突破预算总额；劳务费、专家咨询费、设备费支出预算可以调减，不得调增。下一步，关键在于消除单位“中梗阻”，打通政策落实“最后一公里”，确保预算调剂自主权限得到落实，为科研人员服好务。
    3. 关于代表们关心的结余资金处理问题。为避免突击花钱、遵循科研活动规律，2014年的11号文就规定结余资金可以留归单位，在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出。50号文再次明确规定，项目实施期间，年度剩余资金可结转下一年度继续使用，并没有“用不完就收回”的规定。项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，2年内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出；2年后未使用完的，按规定收回。可以说，中央财政层面对科研项目结余资金不需收回是非常明确的。
关于代表们所提广东省年底要将剩余科研项目资金收回国库的问题。我们认为，按照事权与支出责任相匹配原则，地方科技资金主要由地方财政负责管理。中央财政将加强与地方的协调联动，推动共同改进和完善科技资金管理工作。
    五、关于以人为本，充分调动科研人员积极性的建议
    诚如代表们所言，人是科研活动中最重要的因素，科研工作必须充分调动科研人员的积极性。现行国家科技计划专项经费管理办法对项目组成员中有工资性收入和没有工资性收入的相关人员的人员性费用开支分别采取不同的规定。对于项目组中有工资性收入的人员，在间接费用中安排了绩效支出，用于对项目组中有工资性收入人员的绩效奖励。绩效支出由所在单位结合科研人员实际贡献，根据国家有关规定统筹安排使用，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。对于项目组成员中没有工资性收入的相关人员如在读研究生、博士后以及临时聘用人员，在劳务费科目中开支劳务性费用和社会保险补助。劳务费没有比例限制和上限要求，由承担单位和项目负责人根据科研任务需要，结合当地实际以及相关人员参与项目的全时工作时间等因素合理编制。
    从科研项目经费中解决科研人员劳动报酬的建议，更多的反映了科研人员对提高收入待遇的诉求。我国科研人员的收入主要由两大部分构成：一是国家财政按照相关工资制度和财政预算管理规定安排的人员工资，包括基本工资、岗位津贴等；二是通过其他来源发放的绩效奖励、与岗位无关的津贴补贴等。目前，由于我国收入分配制度改革不到位，科研人员的收入结构不合理，由财政资金直接安排的科研人员第一部分比例偏低，导致稳定保障不足，因此许多单位为了稳定和吸引人才，自行出台激励政策，千方百计提高第二部分收入的水平，甚至部分单位将目光转向科研项目经费，希望能从中多开“人员费”，这相当于将发挥“引导激励”作用的科研项目资金变成了“稳定保障”的主渠道。与我国相比，欧美等发达国家科研院所和高校科研人员实行年薪制，其收入主要是根据岗位特点确定，以固定工资和稳定保障为主，通过在科研项目中列支人员经费进行补充，但有总量控制，不能突破工资总额。如美国研究型大学对于科研人员每年发放9-10个月的工资，其余2—3个月的工资通过科研项目经费列支，主要起补充作用。但科研人员从大学领取的工资加上从科研项目经费中领取的薪酬不能超过其12个月工资总和。除此之外，即使科研项目经费有余额，也不能再拿钱。这既给了科研人员相对稳定的保障，使其能够安心工作；又给予适当激励，调动了科研人员的积极性。
    对高校、科研机构等正式在编的科研人员来说，其个人收入的主渠道应该是财政按照相关工资制度和财政预算管理规定安排的人员经费，而非科研项目资金，科研项目资金可作为激发科研人员创新热情的有效补充，体现的是对科研人员参与科研项目的智力补偿。
    综上，要从根本上提高科研人员收入、解决其待遇问题，需要统筹施策，多措并举。一是按照11号文的要求加快推进事业单位分类改革和完善科研人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。二是进一步发挥科研项目资金的引导激励作用。对此，50号文已经作了明确规定，提高间接费用比重，加大绩效激励力度。中央财政科技计划专项（专项、基金等）中实行公开竞争方式的研发类项目，间接费用核定比例统一并提高到不超过直接费用扣除设备购置费20%（500万以下部分）、15%（超过500万至1000万部分），13%（超过1000万部分）；取消间接费用中绩效支出比例限制,加大对科研人员激励力度，也就是说，项目承担单位可以在间接费用比例范围内统筹安排。三是完善科技成果转化收益分配机制。新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》已将科技成果的使用权、处置权和收益权赋予单位，并要求单位建立健全科技成果转移转化收入分配和激励制度，科研人员可以通过自己的发明创造合理合法地富起来。
    六、关于把科研人员从沉重的报销负担中解放出来的建议
    中央财政科研项目资金管理办法一般只规定资金的性质、使用原则、开支范围、开支标准等，具体的报销手续、支出核算方式等，是由项目承担单位在国家统一的财务会计制度基础上，根据本单位情况自行规定的。很多科研人员将财务报销、会计核算等问题的症结归结到科研经费管理的制度不合理，是混淆了中央财政科研项目资金管理政策与单位内部制定的财务报销制度之间的关系，这些问题无法也不应该由中央财政科研项目资金管理政策解决。
    为此，50号文提出了有针对性的改革措施，要求项目承担单位创新服务方式，让科研人员潜心从事科学研究。一是完善差旅会议管理。由中央高校、科研院所根据教学、科研和管理工作实际需要，按照实事求是、精简高效、厉行节约的原则，自行制定具体管理规定。在差旅费方面，合理确定教学科研人员乘坐交通工具等级和住宿费标准；对于难以取得住宿发票的，在确保真实性的前提下，据实报销城市间交通费,并按规定标准发放伙食补助和市内交通费。在会议费方面，业务性会议（如学术会议、研讨会、评审会、座谈会、答辩会等）的次数、天数、人数以及会议费开支范围、标准等，由单位自主确定。因工作需要，邀请国内外专家、学者和有关人员参加会议，对确需负担的城市间交通费、国际旅费，可在会议费等费用中报销。二是强化法人责任，规范资金管理。一方面，要求项目承担单位要强化法人责任，制定内部管理办法，落实项目预算调剂、间接费用统筹使用、劳务费分配管理、结余资金使用等管理权限。另一方面，要加强预算审核把关，规范财务支出行为，完善内部风险防控机制，强化资金使用绩效评价，实行内部公开制度等，确保“资金、人员”两安全。三是建立健全科研财务助理制度，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，“让专业的人做专业的事”，把科研人员从繁琐的事务中解放出来，着力破解一些科研人员反映的“把科研人员逼成会计”的问题。四是充分利用信息化手段，建立健全单位内部科研、财务、项目负责人共享的信息平台，提高科研管理效率和便利化程度。五是制定符合科研实际需要的内部报销规定，在保证真实性的情况下，切实解决野外考察、心理测试等科研活动中无法取得发票或财政性票据，以及邀请外国专家来华参加学术交流发生费用等的报销问题。
    下一步，科技部将会同财政部等有关部门，规范管理、改进服务，为科研人员潜心研究营造良好的环境，同时加强制度建设和工作督查，确保政策措施落地见效。
    感谢你们对科技工作的支持！

科 技 部
2016年8月31日